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合肥市农村公共产品供给及其制度创新
发布时间:2007-02-28     文章来源 :
民建合肥市委会
 
    长期以来,我国实行两套完全不同的公共产品供给体制:一套是城市公共设施由政府来提供;另一套是农村的公共基础设施主要靠农民自身解决,政府给予适当补助,致使农村公共产品供给历史性欠账过多,供给严重不足。农村税费改革,确实达到了减轻农民负担的目的,但是,以收费为主要收入来源的乡镇政府也因此出现了巨额的财政赤字和债务,使得乡镇政府无法提供最基本的农村公共产品,成为制约农业和农村经济发展的一个“瓶颈”。为了加快社会主义新农村建设步伐,构建社会主义和谐社会,对合肥市农村公共产品供给进行制度创新非常必要。
    1 农村公共产品与社会主义新农村建设
    1.1农村公共产品概述
    1.1.1农村公共产品的含义
    按照美国经济学家保罗·萨缪尔森的定义,纯粹的公共产品指的是这样的产品,即每个人消费这种产品不会导致别人对该种产品消费的减少。一般而言,用于满足公共需要的产品就可称之为公共产品。
    根据以上定义,农村公共产品是指,在农村地域范畴内具有非排他性、非竞争性的公共产品或服务。这些产品或服务会使农村受益,但其中有些社会产品或服务的受益范围又不仅仅局限于农村地区。或者说,农村公共产品是指那些个体农户不愿干、不能干、干不了,但又是社会经济发展所必不可少的事务,是全体农村居民共同利益的体现。也有学者将农村公共产品定义为,用于满足农村公共需要的产品或服务(陶勇,2001;王国华,李克强,2003;陈小梅,2004等),但这种观点把产生于农村地域范围内具有外溢性的公共产品排除在外,并不全面。
    1.1.2 农村公共产品的特性
    公共产品的特性主要有三个:一是具有效用的不可分割性,公共产品是向整个社会共同提供的,不能将其分割为若干部分,归属于某些厂商或个人享有。二是消费的非竞争性,某个人或厂商对某公共产品享用,并不排斥其他人使用。三是受益的非排他性,即技术上没有办法将拒绝为之付费的个人或厂商排除在公共产品受益的范围之外。
    农村公共产品除具有公共产品的一般特性外,还有其特殊性。一是区域性,农村某些公共产品是针对部分地区,这种公共产品只是部分受益,例如农村水利灌溉系统等;二是时段性,农民收入水平提高,对于公共产品需求具有时段性;三是易耗性,是相对于城市及其他一些公共产品而言的。农村公共产品由于自然因素,农民对公共产品关心程度相对较低,造成了农村现有公共产品折旧速度加快。
    1.1.3 农村公共产品的分类
    公共产品按其性质可分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品具有充分的非排他性和非竞争性的,纯公共产品的范围较小;准公共产品只具备其中一个特性,而不具备另一个特性,或者不是完全具备以上特性的公共产品,准公共产品的范围则非常广泛。
    农村公共产品同样也可分为农村纯公共产品和农村准公共产品。农村纯公共产品一般可包括农村基层政府和村组织行政服务、农村公共基础设施(乡村道路、清洁饮水)、生态环境建设和保护、大江大河治理、农业基础设施建设(水利灌溉系统、农产品质量安全检测系统、农业信息系统)、农业科技进步(基础研究、重大技术成果推广示范)、农村公共卫生防疾、农村抚灾救灾、农村扶贫开发等。农村准公共产品主要为农村基础教育、农村医疗救助、农村社会保障、农村科技文化等。
    1.2 农村公共产品供给与社会主义新农村建设
    1.2.1新农村建设的主要内容
    早在20世纪50年代,“新农村建设”就在中央重要文件中出现过。2005年10月,党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,明确将建设社会主义新农村作为现代化建设进程中重大历史任务,提出了推进新农村建设的要求和一系列重要措施。主要内容是:以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为指导,积极推进城乡统筹发展,大力发展农村公共事业,千方百计增加农民收入。
    从国外情况看,新农村建设多发生在以小农场经营为主的国家和地区,比如欧洲的法国、西班牙、意大利、德国以及东亚的日本、韩国等。他们都是在工业化、城市化发展到一定阶段,以国家投资为主导,调动社会各方面力量,进行农村基础设施改造,带动新农村建设。韩国在20世纪60—70年代兴起的一场以支持农村基础设施为核心内容的“新村运动”,主要是改善农业灌溉,修建铁路、公路,接通自来水,实现农村电气化等。
    1.2.2农村生产发展有赖于农村公共产品供给增加
    基础设施建设是农村公共产品的重要内容。大江大河治理、污染与水土流失治理以及防护林建造等基础设施,是农村可持续发展的前提和保证。一些地区农业水利设施老化失修、农村交通闭塞、农村电网老化,极大制约了农业和农村经济的发展。
    1.2.3农民收入水平提高有赖于农村公共产品供给增加
    农村公共产品供给与农民收入相关性非常显著。除电力外,增加农业科技、道路、教育、通信这些公共产品投入对促进农民增收有显著作用,其中科技投入影响最大。农村公共产品供给不足,农民不得不承担本该由政府提供的公共产品,从而使农民负担居高不下。
    1.2.4农村消费需求扩大有赖于农村公共产品供给增加
    农村公共产品供给与消费的相关性表现在:一方面,农村非生产性公共产品供给对农村生活环境、社会福利和农民消费水平有着直接影响,如通讯网络状况,影响人们对现代化通讯工具消费和对市场信息的价值;另一方面,农村生产性公共产品供给对农村生产、投资改善、降低农民私人生产成本、增加农民收入水平,从而对农民消费水平和消费结构产生间接影响。在农村预算收入一定条件下,农村消费分为私人产品消费和公共产品消费,政府公共产品供给增加,农民私人消费需求扩大。
    2 农村公共产品供给体制的演变
    2.1 改革开放前农村公共产品供给体制
    新中国成立后,我国采取了优先发展工业的赶超战略。通过工农产品“剪刀差”的方式,实现了农业创造价值向工业部门的转移。人民公社体制和集体化农作制度构建了以制度外公共产品供给和工分制下双轨成本分摊的供给制度,农民在人民公社统一安排下劳动,人民公社评工记分。表面上农村公共产品由人民公社提供,事实上,公共产品物质成本由公积金和公益金支付,人力成本以“工分”支付。这实际上是农民自己提供公共产品。
    2.2改革开放后至税费改革前农村公共产品供给体制
    改革开放后,农村逐步实行以家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营体制,农村公共产品供给体制有一定程度改革。乡镇一级办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等5项公共事业所需费用在全乡“统筹”中解决,而不是纳入公共收支制度范畴;村级组织可以对农民收取3项“提留”,即公积金、公益金和管理费,同时以活劳动形式向农民分摊农村公共产品的部分人力成本,即义务工和积累工。可以看出,农村公共产品供给体制与人民公社时期并没有本质区别。尽管成本分摊方式与人民公社时期有所不同,但是就资金的筹措和使用来看,它实际上是人民公社制度的延续,都属于制度外供给。这一时期,广泛开展的家庭联产承包经营责任制极大地促进了农村私人产品的供给,因为短期内激励制度会刺激农民增加对土地耕作的劳动力和生产性资本投入,但这一制度存在着一定公共供给的弊端,即它缺乏对于农民公共产品供给的激励。
    2.3 税费改革后农村公共产品供给体制
    2000年,安徽省率先进行了农村税费改革的试点。这次改革的主要内容有:调整农业税计税依据和农业税附加;取消屠宰税及各种统筹、提留,逐步取消劳动积累工、义务工;村内兴办各种其他集体生产和公益事业所需的资金,采取“一事一议”的办法,由村民大会民主讨论决定等。改革后,确实减轻了农民负担,但是税费改革也未更新农村的公共产品供给体制。
    税费改革后,从预算内收入角度看,乡镇财政收入并没有减少,反而有所增加。但问题是,用于支持农村公共产品供给的资金却减少了。政府税费改革只是考虑到了乡镇收入不减少,减轻农民负担。而事实上,乡镇政府用于支持农村公共产品供给的主要支出是预算外资金。乡镇政府在取消各种乡镇预算外收入后,乡镇政府农村公共产品供给的能力比以前没有增强反而更削弱了。税费改革后,村级正常收入中难以安排村公共产品建设资金。为此,各地又实行了“一事一议”的资金筹集制和政府专项资金制度。
    现行的农村“一事一议”制度,其政策本意是,在取消农村集资摊派的同时,不至于使符合农民需要的某些村级公益事业缺乏资金的来源。“一事一议”制要求村组织在开展每次筹资活动前,必须首先征得全体村民一定比例(70%)同意。一般来说,“一事一议”筹资兴办农村公共产品事业是较为有效的。但是,现实中,“一事一议”制度操作难度较大。一是由于农户差异性,农户之间在收入水平、经济活动上都有差别,往往对某项农村公共事业赞成者达不到70%;二是即使达到70%,未同意集体公共事业的那部分人也不愿付费;三是“一事一议”制也仍是以农民自己供给公共产品为主体,农民没有能力也不愿供给农村公共产品,农民生活水平低,文化有限,较少考虑具有长远收益的公共产品供给。
    专项资金制度,是对农村的反哺和保护。这种制度,一定程度上弥补了农村公共产品供给资金的不足,但是这种机制下,农村公共产品由上级政府决定,难以满足乡(镇)、村对公共产品的需求;专项资金经过层层传递,易产生寻租行为,用于农村公共产品供给资金明显减少,不能实现农村公共产品的有效供给。
    3 合肥市农村公共产品供给存在的问题及其原因分析
    3.1 农村公共产品供给现状
    3.1.1供给总量严重不足
    合肥市农村公共产品供给严重滞后,供给总量明显不足,比如对农业基础设施的投入。1995年合肥市用于农业的财政支出(包括支援农村生产支出、农林水利气象支出、农业综合开发支出等)6137万元,占财政支出的比例7.15%;2004年用于农业的财政支出24501万元,九年增长近3倍(按当年价比较),但占财政支出的比例反而下降为4.29%,下降了2.86个百分点(见表1)。财政支出比重的下降,致使合肥市农村水利设施普遍陈旧,长期得不到修复,农村持续发展后劲不足。
 
表1  1995—2004合肥市财政支农情况
                                   单位:万元
指标
   年份  
农业支出
财政总支出
农业支出占财政
总支出比重(%)
1995
6137
85848
7.15
1996
6934
120300
5.76
1997
11995
172735
6.94
1998
9296
202739
4.59
1999
12333
233148
5.29
2000
13440
257798
5.22
2001
14700
310189
4.74
2002
16273
364580
4.46
2003
27814
464275
5.99
2004
24501
570603
4.29
资料来源:由相关年份《合肥统计年鉴》整理而成,下同。
 
    3.1.2 城乡差距较大
    由于现行的公共产品供给体制,合肥市市区可以得到较为充足的工商税源,由政府提供公共产品的供给,城市居民可以获得低廉的基础教育和医疗保障、便捷的交通、良好的环境等。而农村居民却享受不到与城市居民一样的公共服务,并且农村居民还要自己供给所需的公共产品。尽管合肥市政府加大了对农村的补贴政策,如专项的农村公共产品供给资金,但相对于农村这个庞大的公共产品供给对象来说,明显不足。城乡之间在科学教育、医疗、社会保障等公共投入方面的差距比收入的差距大得多。据分析,2004年合肥市城乡居民收入比约3:1,而财政人均医疗经费支出约6:1。
    城市基础教育普及(90%),职业教育发达,而农村基础教育滞后(30%),职业教育几乎没有;城市医疗条件好,医疗保障较为完善,农村医疗条件差,医疗保障不足,农民大都仍是自费医疗,如2003年,合肥市市区医疗机构346个,床位数10086张,而三县医疗机构为244,床位数3162张;城市社会保障较为完善,而农村社会保障则很不完善。
    3.1.3供给结构失衡
    合肥市农村公共产品供给结构严重失衡。表现在:第一,农民急需的公共产品供给不足,如农村教育、水利设施、医疗、社会保障等滞后,而某些农村较少需求的公共产品供给却过剩。如休闲广场等;第二,热衷于一些见效快、V出政绩的公共项目,而不愿提供一些见效慢、具有长期意义的公共产品;第三,热衷于看得见的“硬”公共产品,而象农业科技推广那样的发展信息等“软”公共产品供给不足;第四,准公共产品供给较多,而纯公共产品供给过少。
    3.1.4供给效率低下
    农村公共产品的供给问题,其实质是作为具有非排他性的社会资源的配置问题。公共产品供给也应遵循资源配置原则,即不论公共产品的供给方式如何,都应满足社会福利最大化原则。
    3.2农村公共产品供给问题解析
    3.2.1政府有意规避对农村公共产品供给的责任
    由于财税分配体制固有的弊端,分税制具有对于乡镇财政剥削的制度缺陷。各农户交纳的农业税收和乡镇企业税收成为乡镇财政收入的主要来源,农业税长期的轻税政策(2006年已取消)和近年来乡镇企业的衰退使地方税收极其有限。长期以来,合肥市实行的是“重城市轻农村”的政策,合肥市用于城市的财政支出明显多于农村的财政支出,而且这一趋势还在扩大。根据表2,1995年,三县财政支出占全市财政支出的41.63%,2004年已下降到24.37%。在现行的公共产品供给机制下,政府把大量的公共资源投到了城市,农村中本来由政府提供的公共产品或者由政府和农民共同提供的公共产品完全由农民提供,本来应由上级政府负担的公共产品却通过由上级政府转移事权由下级政府提供,最终由农民提供,农民负担加重。
 
表2  1995—2004年合肥市市区与三县财政支出对比
                                               单位:万元
指标
年份              
合肥市财政支出
市区财政支出
三县财政支出
市区所占
比重(%)
三县所占
比重(%)
1995
85848
50112
35736
58.37
41.63
1996
120300
77194
43106
64.17
35.83
1997
172735
120964
51771
70.03
29.97
1998
202739
146965
55774
72.49
27.51
1999
233148
173494
59654
74.41
25.59
2000
257798
184657
73141
71.63
28.37
2001
310189
224940
85249
72.52
27.48
2002
364580
274297
90283
75.24
24.76
2003
464275
216519
115750
46.64
24.93
2004
570603
431531
139072
75.63
24.37
 
    3.2.2农村公共产品供给决策不合理
    现行的农村公共产品供给制度是一种“自上而下”的决策程序体制,极易导致农村公共产品供给脱离农民的实际需求,农民急需的不足,农民不需要的公共产品供给过度。这种“自上而下”的决策程序,实质是政府和其代表(村委会)垄断了农村公共产品的供给价格、供给数量以及供给种类,向农民强制供给公共产品,单方面决定农村公共产品的供给,而撇开农村公共产品的供给对象——农民,这种决策程序不合理,也不民主。
    3.2.3 供给主体单一,第三方缺少参与机会
    目前,公共产品供给基本上是以政府供给为主体,政府管死了一切,第三方无法进入公共产品供给。财政上,政府又推卸农村公共产品供给职责,政府供给不足,农村公共产品供给几乎都转移到农民身上。这种单一的公共产品供给体制,严重限制了企业、个人和社会团体等第三方的参与。合肥市政府资金投入不足,而又缺乏其它供给渠道,农村公共产品供给单一。
    3.2.4 农村公共产品供给监管过度与监管不足同时存在
    在农村公共产品供给上,存在过度监管问题,成立服务机构、开办门诊部等行政审批、许可条件苛刻,程序繁多。公共产品供给监管过死,人为地提高进入门槛,制造一个又一个的寻租环节。在监管过度的同时,农村公共产品供给监管不足问题也较为严重。农村公共产品供给资金筹措和使用缺乏监督,公共资源挤占挪用、挥霍浪费现象时有发生。一是由于公共资源的筹措,没有统一的管理;二是由于政府对公共产品的运行缺乏监督管理,农村公共产品被层层加价。
    4 合肥市农村公共产品供给制度创新思路
    制度一般是指能够约束人们行为的一系列规则。这种规则既包括经济规则,也包括社会规则和政治规则。制度可以用于确定公共产品和服务的生产与分配框架,在经济发展中,制度起决定作用。创新是社会发展的不竭动力,包括产品创新、工艺创新、体制管理创新,其中制度创新尤为重要。合肥市农村公共产品供给存在问题很多,其根本原因在于公共产品供给制度的不合理,因此,增加农村公共产品供给,关键在于制度创新。
    4.1 合肥市农村公共产品供给决策机制
    4.1.1 建立有效的公共产品决策权配置机制
    按照戴维—伊斯顿的观点,公共产品决策在本质上是关于社会价值的一种权威性分配活动。农村公共产品供需矛盾反映出公共决策不合理而导致的社会资源分配的扭曲。农村公共产品供给体制的重新建立,必须建立公共决策权的合理配置。人们以某种方式对于个人决策进行一定的限制就是人类社会自我组织的一种重要表现。对于公共产品的需要可以为个体决策,但是决定供给多少公共产品及如何供给应是集体决策,公共产品的供给决策不能取代公共产品的需求决策。
    4.1.2 建立一套“自下而上”的需求表达机制
    农村公共产品供给,离不开农民的广泛参与。要想实现合肥市农村公共产品的有效供给,首先是要建立农村公共产品“自下而上”的需求表达机制,使合肥市农村范围内多数人的公共产品需求意愿得以表达。可以采用投票的方法,由全体村民或其代表对本社区内公共产品供给进行表决,充分表达农民的公共产品需求。“自下而上”的需求表达机制应与政府“自上而下”的公共产品选择配置相互结合。鼓励农民参与农村公共产品的供给决策制订与执行,政府应进行有力地供给保证,实现农民与政府间信息沟通和政策互动。
    4.2合肥市农村公共产品供给制度创新途径
    4.2.1 统筹城乡供给,以农村为重点
    合肥市应建立城乡统一的、均衡的、公平的公共产品供给制度,以实现农村与城市两种公共产品供给不同体制的并轨。农村与城市公共产品供给的不公平:一方面,城市居民有发达交通、低廉的基础教育等,而农村地区教育、医疗、交通等方面供给却不足;另一方面,农民还要为农村公共产品付出较高的供给费用。合肥市市区与农村公共产品供给成本分摊不公平:就目前合肥市农村公共产品供给制度而言,制度外公共产品供给成本基本上是由农民分摊的,而且,收入水平越高,负担就越少。
    改变这种不公平局面,首先要加大支农资金供给,2004年合肥市支农支出只有2.45亿元,占财政总支出的4.3%,比1995年下降近3个百分点(见表1)。这种状况必须尽快改变,对农村公共产品的供给要倾斜。目前,浙江省已加大公共财政向农村倾斜,加快城市基础设施向农村延伸,加速公共服务向农村覆盖,形成了城乡互动互促的机制。多渠道筹措资金,加大对农业、农村经济发展的投入力度,利用财政资金,积极支持农村村庄整治和建设。合理配置财政资源,建立农村公共服务、农民保障和生态体系。2004年浙江农村全面小康社会实现度达到58.9%,比2003年提高了7.7个百分点,继续位居全国各省区第一,充分显示了财政的推动作用。
    4.2.2 分类供给,明确政府权责
    应逐步采取分开供给的方法。一是农村纯公共产品可以由政府来供给,这类公共产品由于强大外部收益,适宜由政府提供;二是农村准公共产品可以采取政府和农民混合供给的方式,这是一种较为有效的公共产品配置方法,但考虑到合肥市农村的基础十分薄弱,政府可提供较多的供给,农民适当集资;三是小范围受益的公共产品,可考虑由农村居民自身按受益原则,组织提供,政府协调处理。政府必须发挥较大的作用,承担起农村公共产品供给的主要责任。
    4.2.3 融资转变,供给方式多样化
    提高合肥市农村公共产品供给水平,融资方式的转变,有效提供公共产品的供给资金是一个关键。坚持以政府供给为主,通过公共资源市场经济转化方式,大量引入民间资本参与农村公共产品的供给,多种渠道缓解资金的不足。投资对象上打破所有制的界限,允许农村集体经济组织、农户个体经济、股份制及私营企业经办农村公共项目。农民专业合作经济组织是较为有效的,如浙江省,农民专业合作社249家,入社社员3.7万户,带动农民15.3万人,注册资金3000多万元。目前已有合作社、协会等农民专业合作经济组织3400多家,入社农户25万户,较为有效实现了农村融资。
供给方式上,可以明确农民公共产品投资产权,鼓励农民的参与。可以采用“公办民助”、“民办公助”等多种供给方式。一是合同承包制,即政府将过去一直由政府供给公共服务推向市场,由私营或非私营部门招标承包;二是公私合作,即政府允许吸引中标私营部门参与农村基础设施的建设。
    4.3 加强合肥市农村公共产品供给的监管
    4.3.1 制定和完善公共产品的法律体系
    农村公共产品供给日益不足,亟待合肥市法规的完善。要为农村公共产品的有效供给提供法律保障。对挪用农村公共资源的人与事加大惩处,切实保证农村公共产品有效供给,缩小城乡差距。
    4.3.2 推进民主制度建设
    要确保合肥市农村公共产品的有效供给,还必须强化民主建设。加强合肥市农村地区的民主监督,把农村的公共资源真正用于农业、农村和农民,不能让公共产品为少数人所占有,不能让公共产品大量浪费。对于农村干部的考核,应改变过去上级评议制,实行群众与政府结合的评议,通过农村居民对于政绩的认可程度来决定干部的政绩。避免农村领导干部的寻租和腐败。
         
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