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创新金融服务 支持农村土地流转
发布时间:2017-07-11     文章来源 :
 

郭左翔

2016年度市民主党派工商联专题调研成果一等奖)

近年来,合肥市围绕统筹城乡一体化发展的战略部署,将土地流转作为城乡优化要素配置的重要推手、“四化同步”的重要内容,发展现代高效规模生态农业的重要途径,促进农民收入增加的重要举措,在坚持稳定农村基本经营制度的基础上,按照“依法、自愿、有偿”的原则,积极引导全市农村土地承包经营权流转。因此,加快农村土地流转对农业经营体系转型具有较大作用,直接关系着农民致富、农业结构调整和农村经济发展。然而,农村土地流转是离不开金融机构的金融服务,为此,笔者以合肥市为例,通过调查和思考农村土地流转金融服务情况,创新金融服务解决金融支持农村土地流转的主要矛盾,加快推进农村产业结构调整,构建新型农业经营体系。

一、现阶段我市农村土地流转基本情况及成效

(一)土地流转基本情况

1)流转面积。截至20156月,全市流转土地面积达318.7万亩,涉及流转农户54.1万户,占全市农户数的42.8%。其中耕地270万亩,流转率54%;林地(山场)32.7万亩,流转率28%;养殖水面14.6万亩,流转率23%

2)流转价格。逐步由低价流转向较高价流转转变。当前,土地流转每亩平均价格(各地多以500~800/亩稻谷实物折价)近郊、中部、偏远三类区域分别为800~1000元、600~800元、500~600元。各地均建立了土地流转价格递增机制,一般3~5年上调一次。流转土地的农户获得了流转租金、分红股金、务工薪金、惠农补贴和社会保障金等“五金”收入。

3)流转期限。全市土地流转期限由短期流转为主向中长期流转为主转变。据统计,土地流转期限在6年以上的为185万亩,占58%3-5年的为63万亩,占20%3年以下的70.7万亩,占22%

4)流转形势一是流转形式多样化。逐步由单一的以互换、代耕为主向代耕、互换、转包、出租、入股、转让等多形式并存转变。其中转包、租赁分别占全部流转总量的16%66%二是流转主体多元化。逐步由单纯的农民亲戚邻居之间代耕代种为主向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体流转为主转变。其中流入专业大户的占50%,流入合作社的占11%,流入农业企业的占30%三是流转用途粮农化。突出农民增收,坚持因地制宜,种粮为主、多种经营。全市流转土地用于粮油种植的为171万亩,占流转面积的55%

(二)取得主要成效

1)创新思路,构建农村土地流转新格局。坚持以完善土地流转管理服务体制机制为基础,以提高农民承包经营土地集中度、流动性和规模化为目标,以转变农业发展方式为主线,积极探索推动土地流转适度规模经营新模式和农村资产资源高效利用新机制,建立了家庭农场、土地合作社、农业园区等多种土地流转经营模式。土地流转呈现出规模稳扩、主体多元、效益趋增、模式多样的新格局。四个主城区和三大开发区实现农用地整区流转、四县一市有29个村实现整村流转,有力助推了现代农业发展和美好乡村建设。

2)健全体系,强化土地流转管理服务。构建农村土地流转政策、服务、管理、纠纷调处和风险保障五大体系。一是健全政策支撑体系。制定出台了《关于引导农村土地经营权有序流转促进现代农业发展的若干意见》(合办201528号)等一系列政策文件,促进了土地规范有序流转。二是完善流转服务体系。建立了市、县、乡镇、村四级土地流转服务网络体系,不断提升土地流转服务能力和水平。三是建立制度管理体系。以实施土地流转合同制和备案制为重点,建立十项规范管理制度,在操作上实行统一文本、统一建帐、统一流程,减少了预期纠纷。在全国率先制定出台《家庭农场管理服务规范》,促进了家庭农场健康发展。四是建立纠纷调处体系。建立“村级协商、乡镇调解、县(市)区仲裁”的农村土地承包纠纷调处体系,维护流转双方合法权益。五是建立流转保障体系。成立土地流转工作领导组,明确主管部门及其职责,为土地流转提供组织保障。

3)建立机制,保障土地流转健康有序一是建立财政资金扶持机制。2009年出台了《合肥市促进现代农业发展若干政策》,对单个业主受让流转土地在千亩以上期满3年的,分别给予每亩100-200元的一次性奖补。2016年对这项政策进行了修订。二是建立土地“预流转”机制。县(市)区、乡镇建立“土地流转储备库”,及时发布土地流转信息。三是建立土地流转价格指导机制。指导各县(市)区制定土地承包经营权流转最低指导价格,最大化体现土地流转价值。四是建立流转经营主体准入机制。出台了《合肥市工商企业租赁农户承包土地准入和监管制度》,乡镇、县(市)区、市分级对土地流转进行准入审核,并对规模经营主体的资信和项目等进行审查,规范管理和服务工商企业租赁农民承包土地,维护流转双方的合法权益。五是建立流转监管风险防范机制。出台了《合肥市工商资本租赁农地监管和风险防范办法》,建立资格准入、分级审查、租金预付、风险保障金等制度。六是建立金融支持机制。出台了《关于金融支持新型农业经营主体发展的指导意见》,鼓励和引导农民走合作发展、规模经营之路,推动农村土地流转,促进农业适度规模经营。

4)深化改革,推进农村综合产权交易一是启动农村土地承包经营权确权登记试点工作。2014年在全面推进庐江县整县开展确权登记试点工作,2015年全市开展确权登记颁证试点工作,计划在今年年底前全面完成确权登记工作。二是建立全市“三级联动、一体建设,分级交易、统一规范”的农村产权交易市场体系。试点推进8类农村产权市场化交易和资本化增值。2015年市级农村产权交易平台共上线交易土地流转项目560个,成交额8.73亿元,增值率11%

二、现阶段土地流转与金融服务的矛盾

土地流转有利于促进农业产业化进程,虽然农村金融机构通过采取多种措施,有效缓解农业规模化经营的金融服务难题,使土地流转在“促进土地流转和遏制丢荒”“促进农民增收和美丽乡村建设”、提高“土地资源配置”和“合理发挥农村人力资本作用”等方面作用凸显。但调查显示,现有金融服务与农村土地承流还存在着“四个矛盾”。

1土地流转权益与金融机构信贷体制硬约束相矛盾。农村土地经营权是所有权虚置的产权权能形式,在现有法律框架下,农村土地承包权、集体土地使用权、宅基地等相关土地权益及其附着物不能设立抵押权,农民以土地承包经营权为抵押的融资方式容易产生法律纠纷,往往要付出更大的交易成本,为了避免这种交易麻烦,金融机构信贷管理体制都采取了硬约束的限制措施,致使以土地经营权质押的债权变现障碍难以逾越,堵塞了农民专业合作社、涉农中小企业用土地经营权抵押贷款的路子。

2土地流转后经营主体多样性与金融机构信贷产品单一相矛盾。土地流转后农户经营将在原有农业的基础上涉及工业、规模农业等多个领域,形成了以种植业为主,养殖业为辅,其他产业为补充土地利用模式。当前合肥市市涉农银行业金融机构只有农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行、农业商业银行和村镇银行5家,农业银行重点针对基础设施建设,邮政信贷和村镇银行信贷投放力度不大,农业发展银行重点针对项目贷款,真正支持土地流转的只有农业商业银行、农村信用社2家。同时,各家涉农金融机构针对农户的信贷品种主要是农户小额信用贷款、农户联保贷款和担保贷款三种。机构的单一性、信贷品种的单一性很难与农户经营的多样性相矛盾。

3土地流转后对贷款需求及期限的“中长期”性与金融机构贷款信贷额度、期限限制相矛盾。农民专业合作社、涉农中小企业流入土地开展规模化种养殖业,需要进行基础设施建设投资及购买大型农业机械设备,相对传统农业需要资金量大、期限较长。然而,现有农业贷款期限多为一年,额度较小,难以满足农业规模化经营投资需求。

4土地流转后农业经营规模扩大导致农业风险增大与金融机构风险控制相矛盾。农业风险是指在农业生产和经营的过程中,因资源条件、自然环境、市场环境、政策环境以及农业内部等不利因素的影响,对农业生产和农业增收带来的危害,农业风险从宏观层面上看主要是自然风险。允许土地流转后,农业的规模化经营将进一步扩大,自然风险对农业造成的危害将进一步加大。主要体现是:一是担保中心因担保资金额度小、业务经营决策的行政运作机制、缺乏担保风险补偿机制等方面的制约,对土地承包经营权流转中信贷依附主体未进行贷款担保,致使其资金供给渠道减少,同时担保组织形式缺乏多样化、担保业务拓展不够。二是农业保险业务发展不足,致使土地承包经营权流转中信贷依附主体的农村专业合作组织的稳定性减弱,尽管合肥市各类保险公司不少于10家,但是针对农业的险种由于农业生产的不确定性而寥寥无几。

三、创新金融服务支持农村土地流转

土地流转是加快推进土地集中,而土地集中促使农村经济结构发生巨大变化,金融服务需求也呈现出诸多新的特点,只有不断深入研究农村经济特点,加大创新力度,才能推出更多适合现代农村经济发展需求的金融产品,为土地流转、现代农业等提供有效金融支持。

(1)创新融资渠道支持土地流转。要创新土地流转融资渠道,一是完善农村金融组织。稳定县()农村信用社法人地位,继续深化农村信用社改革,探索农业银行服务“三农”新模式,强化农业发展银行政策性职能定位;鼓励国家开发银行推动现代农业和新农村建设,引导邮储银行在农村组织的存款用于农村基本建设,适当增设村镇银行和小额贷款公司。在农村形成以农信社、农业银行为主体,邮储银行、村镇银行、小额贷款公司等其他金融机构为补充的支农金融服务体系。二是吸引各类民间资本进入农村领域,鼓励各项风险投资和产业发展基金进入现代农业生产和流通领域。三是积极推动债券市场创新,有效拓宽各类农村生产经营主体多元化融资渠道,大力推广直接债务融资工具推广,鼓励农业产业化企业龙头企业上市、发债融资。

(2)创新信贷模式支持土地流转一是扩展农户小额贷款的支持范围,在对借款人进行全面、规范、细致调查的基础上,切实增强授信评定的规范性和准确性,努力探索小额贷款业务标准化、流程化、模块化和信息化的有效途径,进一步抓好农户小额贷款提升工作。二是大力推广联保和信用共同体贷款。以全面推进联保和信用共同体贷款为重点,按照“农户+家庭农场+银行”、“农户+公司+银行”、“农户+合作社+银行”的模式,积极引导农户、农民专业合作社和农村企业成立联保体,采取联保、信用共同体贷款方式,提高农户、农村企业的组织化程度,把信贷受益各方联合起来形成利益共享、风险共担的利益共同体,增强整体抗风险能力,满足各类分散经济组织对信贷资金的有效需求。三是探索开办农村抵质押业务。立足辖内农村产业经济特点,充分挖掘农村各种有效抵质押资源。推广农村资源性抵押贷款,开办森林资源资产抵押、果园(茶园)抵押贷款等依法可流转交易的土地承包经营权、资源使用权等抵押贷款,使农村资产向资本转化。是探索定单、仓单、应收账款等质押贷款业务。对经济效益好、生产经营正常的农产品加工型企业,在风险可控下,尝试开办定单、仓单、应收账款等质押贷款业务,扩大农村担保物范围,拓宽农村融资担保渠道。是积极与各类组织开展合作。进一步加强与各类担保机构的合作,积极推动地方政府建立土地流转担保基金,形成有效风险保障机制。

(3)创新抵押担保体系支持土地流转一是贯彻和落实《土地承包法》、《土地管理法》和《物权法》等相关法律和政策时,集思广益、因地制宜地加以调整执行。二是按照市场化原则,建立农村产权交易制度、土地承包合同和权益保障机制。三是明确农村土地承包经营权抵押条件和范围,适时建立土地承包经营权的抵押价值认定和抵押登记制度,制定土地承包经营权抵押贷款的风险防范措施。四是创新抵押担保贷款品种,探索土地收益保证贷款模式,在不改变土地所有权性质、农业用途的条件下,借款人将土地承包经营权转让给由政府成立的融资担保公司作为反担保,担保公司向农村金融机构提供保证担保而发放的贷款,及“三权”抵押贷款。五是完善信用担保体系。建议政府及有关部门制定办法,壮大涉农资金担保服务中心,必要时可吸收民间资本,加快形成以政策性担保机构为引导、商业性和互助性担保机构为主体的担保体系。

(4)创新支付环境支持土地流转。一是以完善农村金融服务组织体系为核心,合理布局涉农金融机构乡镇营业网点,进一步扩展支付清算体系和新兴支付方式的辐射范围,农业银行、农村信用社和邮政储蓄银行等涉农金融机构应按照市场化和公益性相结合的原则,合理规划布局乡镇营业网点。二是以推进现代化支付机具布放力度和宽度为重点,积极开办离行式自助金融服务网点。通过政策引导、利益机制调动农村商户的积极性,在有条件的农村地区,大力发展特约商户,创造良好的用卡环境。三是以创新支付服务品种,改进支付服务方式为手段,不断推动网上银行和手机银行等支付创新产品的应用和普及,进一步延伸支付服务的范围。四是不断扩大农村居民中的非现金支付使用群体。针对普通农民、种养殖户、个体业主的支付结算需求和特点,开展符合农村实际情况的非现金支付工具推广工作,引导农民在农耕期间刷卡消费,鼓励金融机构在小商品市场、农产品批发市场开展银行卡转账等业务,推进银行卡在大型商品交易市场的推广应用。

(5)创新风控机制支持土地流转。虽然农业规模化生产实现了农业抵御各类风险的能力大幅提高,但是农业生产本身就存在较多的不确定性,存在较多潜在风险。为此,金融机构支持土地流转,只有加大风控机制创新,才能提供更好更贴心的金融服务。一是加快流程银行建设步伐,积极探索新型的风险管理模式,实现信贷风险层层把控,不断完善不动产、动产抵押等有效风险管控方式,探索土地流转权抵押等新型担保方式,积极利用各类社会信用担保机制,完善担保管理体系,不断提高信贷风险管控水平。二是充分发挥现代保险的在农业发展中的保障作用,加快建立、健全农业保险机制,有效增强农业抵御和防范风险的能力,化解金融机构的信贷风险。三是探索建立政府、银行、流转企业的联动机制,在流转企业出现经营困难,政府可以快速介入,实现土地经营权的迅速转移,及时化解金融机构信贷风险,保障金融企业信贷资产安全。四是加强信用体系建设。充分发挥各级政府和农村金融机构为主导作用,形成政府各级部门、农村金融以及农户共同参与的农村信用体系建设联动机制,进一步打造信用农村,诚信农民,从而减少金融机构信贷风险,为农村金融积极放贷创造良好的社会环境。

四、相关建议

(1)加强法律法规建设,为土地流转提供制度保障一是完善土地流转相关法规建设。如:修改和完善《物权法》、《担保法》等相关法律,从法律上明确农村土地的担保物权性质。二是进一步建立和健全土地流转管理制度。完善土地流转工作制度;建立土地流转审查制度,及时办理申请、登记、审核备案等相关手续;健全土地流转档案管理制度,落实专人负责土地流转资料搜集、档案管理等工作。

(2)加强配套金融扶持,为土地流转提供资金保障一是政府出资建立风险补偿基金,对土地流转因自然灾害产生的损失进行补偿,既减少土地流转经营业主的损失,也为金融机构贷款资金支持土地流转提供保障。二是通过财政补贴、担保、贴息贷款等措施鼓励农地使用权的有效运转,对开展规模经营的农户给予补贴。三是出台涉农金融业务给予减免营业税、所得税等优惠、激励政策,鼓励金融机构加大支持土地流转力度。四是鼓励农村地区金融机构吸取存款用于增加当地“三农”的信贷投入,对当年发放农户小额信用贷款新增额超上年同期15%以上的或者当年新吸收存款70%用于当地发放小额贷款的,给予一定的财政奖励。五是制定按涉农贷款额度制定差额准备金制度,加大对涉农金融机构利率市场化定价机制指导,适当放松支农再贷款审批条件,为金融机构支持土地流转提供资金保障。

(3)强化政府主导作用,为土地流转提供政策保障一是施明策。继续完善农村土地承包管理相关政策,重点加强对农村土地承包经营权确权登记后的权证管理和股权管理,使农民的土地产权权益得到更有效保障。二是优服务。进一步健全市县乡村四级流转服务体系的服务机制,完善服务功能,提升土地流转纠纷调处仲裁能力和水平,不断完善农村土地“预流转”、“规模流转分级备案”、“片区指导价”等机制。三是强防控。进一步加强对全市土地流转工作的组织领导,强化乡镇(街道)政府对土地流转管理的属地责任,加大对工商企业和社会资本规模流转土地履行“预付金”和“风险保障金”等准入制度的监督力度,加强土地流转用途监管,强化土地流转风险防范,保障农民土地流转收益。四是培主体。大力推进职业农民、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体培育,加快推进现代农业示范园区建设,不断完善农业产业化联合体发展模式,加大社会化服务组织建设力度,着力做大做强承接土地流转的生产经营主体、要素集聚载体和专业服务群体,构建新型农业经营体系,促进我市现代农业加快发展。五是建市场。深入推进农村产权制度改革,规范农村产权交易管理,健全交易管理制度,逐步构建全市“三级联动、一体建设,分级交易、统一规范”的农村产权交易市场体系,推动农村土地承包经营权、林权、村级集体物业等产权入市交易,促进农民和农村集体经济组织的“资源变资产、资产本资本、资本变股份、股份市场化”。六是建机制。进一步完善农村土地承包经营权流转纠纷调处仲裁体系,创新调处方法,强化调处手段,着力构建有效的土地流转纠纷调处机制,及时化解土地流转纠纷,确保农村稳定。 

         
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